Indiscutiblemente el país deberá destinar a la educación un porcentaje de su producto interno bruto mayor al que ha destinado desde hace bastantes años.

10.1. ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LA FINANCIACIÓN A LA EDUCACIÓN EN EL MUNDO

Si acudimos a la situación internacional, notamos una importante asociación entre porcentaje del PIB destinado a la educación y rendimiento escolar. Los países de la OCDE gastan 5.7% de su producto interno bruto colectivo en instituciones educativas (considerando gastos públicos y privados). De éstos, los que dedican mayor porcentaje a la educación son Dinamarca, Islandia, Corea, Noruega y Suecia, invirtiendo alrededor del 7% de su PIB en instituciones educativas. Por otro lado un tercio de los países de la OCDE gastan menos del 5% de su PIB en este tipo de instituciones. Si se analiza el gasto per capita, los países de la OCDE en promedio gastan US$3.915 por estudiante de primaria, US$5.625 por estudiante de secundaria y US$11.720 por estudiante de educación terciaria. El rango de gastos en primaria va desde US$ 863 en México, hasta US$ 6.713 en Dinamarca. En secundaria, el menor gasto es el de Polonia con US$ 1.438 y el mayor es el de Suiza con US$ 9.348. Finalmente, en educación terciaria, México es nuevamente el que invierte menos, con US $3.800, y Estados Unidos el que más invierte con US$ 19.802. Según los indicadores recopilados por la OCDE, son las diferencias en la razón de profesores a estudiantes, salarios de los profesores, y en facilidades, entre otros factores, los que explican estas grandes brechas (OCDE 2001).

La media en los países de la OECD del gasto nacional destinado a la educación superior es del 24% del PIB destinado a la educación (Anexos 8, 9, 10 y 11). Algunos países brindan un porcentaje muy grande de sus PIB a la educación terciaria: Corea (2,7 de 8,2 porcentuales, i.e. el 33%), Estados Unidos (2,7 de 7,3, el 37%), Canadá (2,5 de 6,1, el 41% puntos). También Finlandia e Irlanda (30%). Debe aclararte sin embargo que estos datos no discriminan el gasto público efectuado; por ejemplo; el componente privado en Corea es muy alto particularmente en la educación superior (por los mismos estudiantes), Corea enfatizó durante muchos años una política educativa de concentrar su gasto público en la primaria, siguiendo lineamientos del Banco Mundial. El aporte privado (familiar) es muy alto en los Estados Unidos también.

Para la educación secundaria se invierte en los países de la OECD un valor medio del 41% del PIB destinado a educación, es el mayor en general. Los EUA es el país que destina el menor porcentaje a la educación secundaria (29%). Muy por encima de la media de la OECD: Austria (46%), Bélgica (44%), Canadá (55%), Republica Checa, (50%), Francia (50%), Alemania (51%), Italia (47), Republica Eslovaca (50%), Suiza (45%), Reino Unido (48%). En estos datos se toma en cuenta el gasto público como el de fuentes privadas.

La relación entre la participación del Estado y la actividad privada en la educación es interesante. Mientras que los países europeos en general no tienen un porcentaje muy alto de fuentes privadas, países como Japón y Corea sí la tienen (sobre todo en la educación terciaria). En América Latina los países con mayor participación privada son Chile y Paraguay.

No existe, sin embargo, una relación automática entre altos desempeños educativos y los recursos financieros invertidos, ya que Japón, Corea y Hong Kong, invierten relativamente poco dinero por estudiante y se encuentran dentro de los países que obtuvieron mejores resultados en los exámenes PISA.

Todos los países que se muestran en el cuadro, son países ricos (con PIB per cápita muy altos), por lo que el dinero que tienen para invertir en educación supera por mucho la inversión que puede realizar Costa Rica. Sin embargo, si vemos el porcentaje del producto interno bruto dedicado a la educación de los países que lograron obtener los mejores resultados en las pruebas internacionales de ciencias, matemáticas y lenguaje (según PISA 2003), la mayor parte de ellos dedicaban un mayor porcentaje a la educación que el que dedicaba Costa Rica (en los años de referencia). En los últimos años, sin embargo, Costa Rica ha aumentado el porcentaje del PIB destinado a la educación.

Algunos países no desarrollados, sin embargo, como Cuba, dedican un fuerte porcentaje de su PIB a la educación.

De igual forma, en los países desarrollados, existen diferencias en los gastos por estudiante de cada país, y los estudios parecen sostener que mayor gasto no implica mecánicamente mejores indicadores de aprendizaje (Pritchett, L., 2004, p. 30), por lo menos en lo que se refiere al aprendizaje promedio. Hay consenso entre los expertos internacionales que pesan mucho la calidad de la inversión educativa y las acciones de gestión y administración.

El asunto es más interesante: en los países de la OECD, que poseen resultados muy altos en las pruebas comparativas internacionales, el mejoramiento de los rendimientos en matemáticas y ciencias entre 1970 y 1994, por ejemplo, no fue significativo, aunque la inversión por estudiante sí aumentó. Véase la tabla.

La conclusión parece ser que preservar o ampliar el rendimiento después de un cierto nivel, en países desarrollados es más difícil. Interviene el hecho que la composición social estudiantil cambió, con sectores sociales de más bajo ingreso familiar y menor escolaridad paterna (Carnoy, M., 2004), volviendo más complejo el proceso de enseñanza y obligando a mayores inversiones en formación y capacitación de los profesores y en mecanismos de administración y gestión. El progreso en la calidad por estudiante tiende a resultar más cara a partir de cierto nivel.

10.2. EL APOYO FINANCIERO DE LA EDUCACIÓN EN COSTA RICA

En lo que se refiere al gasto público en Costa Rica, la educación secundaria recibió un 22,2%.

Desde 1989 el porcentaje del PIB de Costa Rica ha crecido de manera relevante: desde un 3,6% a un 5,9% en el 2003. Es una importante tendencia nacional que busca compensar la contracción económica que sufrió el sector educación en los años 80.

La misma tendencia se puede observar además con la comparación del PIB per cápita destinado a la educación en el siguiente gráfico.

Gráfico 10
Costa Rica: índice del gasto público social en educación real y per cápita. 1987-2003. Base 1980=100

Fuente: Ministerio de Hacienda, Secretaria técnica de la Autoridad presupuestaria, Unidad de análisis y seguimiento fiscal

Otro indicador del lugar de la educación se puede apreciar en su relación con el gasto social.

Gráfico 11
Costa Rica: gasto público social real per cápita total y en educación. 1987-2003.

Fuente: Ministerio de Hacienda, Secretaria técnica de la Autoridad presupuestaria,
Unidad de análisis y seguimiento fiscal

A pesar de esta evolución positiva, los objetivos de ampliación de la cobertura y la calidad educativas requerirán un porcentaje aun mayor. Inevitablemente, cuando la educación la ejecuta el Estado las limitaciones más importantes para expandirse en cantidad o calidad es la financiación (Pritchett, L., 2004, p. 38). Por eso, la financiación pública que Costa Rica asigne a la educación determinará globalmente los planes educativos. Además, la inversión nacional en la educación secundaria debería ampliarse significativamente.

Para un país como Costa Rica, una mayor inversión per cápita en la educación se vuelve muy relevante. Hacer esa fuerte inversión sería un sacrificio nacional en relación con otras dimensiones de la vida social. Para un país de escasos recursos es complejo. Por eso debe hacerse dentro de una perspectiva estratégica nacional lúcida, de largo plazo, como un fundamento para políticas de Estado.

Nos parece pertinente, finalmente, ofrecer algunas aproximaciones a varios asuntos globales que afectan de varias maneras el sistema educativo: el grado de centralización de la educación, el lugar de la investigación y la evaluación en el sistema, y la continuidad para asegurar políticas de Estado.

Además, en busca de una visión “realista” dentro del contexto histórico que atraviesa el país, deseamos subrayar el reclamo por espacios de flexibilidad en los caminos del progreso educativo por medio de la potenciación de múltiples proyectos de reforma e innovación educativas.

10.3. LA DESCENTRALIZACIÓN DEBE COLOCARSE EN UN CONTEXTO SOCIAL E HISTÓRICO

Las ventajas de una descentralización de la gestión educativa, que incluya por ejemplo la contratación o despido de educadores y otro personal, y decisiones sobre la forma de desarrollar el currículo, con participación de los padres de familia y las comunidades, apuntaría a dejar decisiones en torno a asuntos que podrían conocer y controlar mejor las comunidades: por ejemplo, los estudiantes que abandonan el sistema educativo, aquellos que tienen problemas familiares o de droga, los que tienen dificultades de aprendizaje, etc.

La descentralización de las responsabilidades educativas, por ejemplo, en Europa es muy extendida, fomentando currículos nacionales fundamentales mínimos establecidos de manera centralizada (Eurydice, 1996). Finlandia inició una seria descentralización en los años 80 del siglo pasado y la ha continuado durante todos estos años. Francia, sin embargo, preserva una gran centralización educativa. Otros países, como Corea, también exhiben grandes niveles de centralización, aunque se encuentran realizando reformas hacia la descentralización, lo que se condensa en el Sétimo Currículo del año 1997 ( Qualifications and Curriculum Authority (QCA) , 2004).

En América Latina se han dado varias experiencias fortaleciendo una mayor autonomía y responsabilidad en la educación. Son relevantes los casos de: EDUCO en El Salvador, PRONADE (Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educacional) en Guatemala, "Programa de escuelas autónomas" en Nicaragua, "Pacto de Minas Gerais por la educación" en Brasil. (Programa de promoción de la reforma educativa en América Latina y el Caribe, 2001, p. 16). En general, se trata de iniciativas de descentralización en las escuelas primarias. En El Salvador y Guatemala dirigidas hacia sectores rurales, indígenas, pobres, o afectados por circunstancias como la guerra en décadas anteriores. El caso de Nicaragua es más general: 80% de alumnos de la secundaria y 50% de la primaria están en escuelas autónomas. Se trata de una transferencia del gobierno central a las instituciones dirigidas por consejos directivos escolares (compuestas por el director de escuela, maestros, padres de alumnos, con una mayoría de los padres en los votos que deciden). Asumen funciones académicas, financieras, administrativas y de personal (administran, por ejemplo, los sueldos de los maestros y están en posibilidad de dar algunas bonificaciones).

Colombia también realizó acciones por la descentralización desde una reforma constitucional en 1991, que tuvieron lugar especialmente en el periodo 1994-1998, con el plan de educación “Salto educativo”. La Ley General de Educación creó en ese país juntas escolares, juntas municipales (JUME) y departamentales (JUDE); siempre con la participación de padres de familia, alumnos y la comunidad en las decisiones sobre proyectos educativos institucionales (Herrán, Carlos Alberto y Claudia Uribe Salazar, 2004, p 382 y sgtes.)

El caso más extremo de descentralización es el de Chile en medio de una amplia privatización de las escuelas básicas. La discusión sobre la conveniencia de una privatización de la educación en el contexto de amplias debilidades de la educación pública no deja de ser pertinente. En general, se trata del subsidio del Estado a la provisión privada (con dinero a los estudiantes, vouchers o escuelas privadas) para ampliar la cobertura y calidad educativas.

Desde el año 1981, Chile impulsó un sistema de subsidios para provocar una expansión significativa en la administración y realización privadas de la educación básica. Se pasó de 78% en 1980 a 57,9% en 1990 atendidos por el estado o los municipios [González, Pablo, 2004, p. 53 y siguientes], y los números actuales giran alrededor del 45%. Se trata de un paradigma similar al de Holanda, donde se financia las instituciones educativas con base en el número de estudiantes matriculados (no son vouchers dados a las familias). La evolución del abandono y la repitencia entre 1980 y 1997 se consigna en el cuadro.

En primaria, tanto repitencia como abandono se redujeron radicalmente en ese período. En secundaria la repetición bajó con un ritmo más lento, pero sí disminuyó notablemente el abandono.

Una privatización de la matrícula estudiantil como en Chile resultaría imposible de realizar en Costa Rica. No está claro, para empezar, que un marco de educación pública (90% en un país en desarrollo como Costa Rica) no pueda alcanzar objetivos de cobertura significativos. Los ejemplos de Brasil y México deben someterse a escrutinio también.

En Chile este sistema fue construido en un marco de dictadura política. Sin embargo, en los siguientes años Costa Rica deberá encontrar lecciones que le permitan avanzar en cobertura en la educación secundaria y no debe cerrar la posibilidad a opciones diversas simultáneas. No sólo bajo dictaduras se han construido sistemas como el de Chile, e incluso en países con un peso muy fuerte del estado (Holanda, República Checa, Dinamarca, etcétera).

En varios países con un rendimiento muy bueno en sus sistemas educativos, el sector público es el que se encarga de realizar la educación. Sin embargo, también lo hace en países con sistemas educativos muy malos. La eficacia de un sistema dependerá entonces de otras variables aparte de si la educación la ejecuta el Estado directamente o el mercado y la realización privada juegan un papel central (Pritchett, L., 2004, p. 22)

Los resultados sobre los planes de Chile ( vouchers ) y Nueva Zelanda ( choice ) sugieren que las escuelas privada no son más eficientes que las públicas una vez que se toma en cuenta el contexto socioeconómico de los estudiantes (Carnoy, M., 2004), tampoco parecen indicar que la competencia entre escuelas haya logrado mejores resultados escolares en Chile (Hsieh, Chang Tai y Miguel Urquiola, 2002) o incluso en los EUA (Belfield, C. y H. M. Levin, 2002).

El lugar del sector privado en la educación a veces provoca calidad. En Japón, la participación privada en la secundaria superior es alta. En el año 1998, el 24% de los colegios eran privados, en 1992 el 29,2% de los estudiantes en ese ciclo lo hacía en instituciones privadas. Además, existe un sistema privado de capacitación adicional a la preparación en las escuelas secundarias que se llama JUKU, entre dos y 3 horas diarias de asesoramiento y práctica; un 41,7% los estudiantes participan en este tipo de programa (sobre todo para prepararse para las pruebas de admisión universitaria). Sin embargo en la educación obligatoria (1-9) la privada es mínima, 5,7% de instituciones de tercer ciclo y 0,7% en la primaria [aunque 58,2% en la preescolar]. En Irlanda el 60% de las instituciones de educación secundaria son manejadas privadamente ( Qualifications and Curriculum Authority (QCA) , 2004). Por otra parte, en Finlandia y la mayoría de países europeos, que exhiben una performance excelente en la educación, la participación privada es mínima.

La experiencia internacional no apoya con un sentido unívoco que la descentralización del sistema educativo sea lo más conveniente en relación con los logros de aprovechamiento escolar. La descentralización funciona bien solamente en aquellos países donde existe globalmente la capacidad local de manejar recursos con eficiencia, lo que suele suceder en países donde la administración y gestión a nivel central del país es también buena. Puesto en otros términos, ya sea que se realice centralizada o descentralizadamente, lo que se requiere es eficacia y eficiencia en la administración educativa. Y si se pudiera asegurar que ambas formas de gestión y administración fueran eficientes: la descentralización favorece mayores niveles de flexibilidad y compromisos locales, y la centralización favorece una acción más uniforme que permite reducir las desigualdades locales de administración producidas muchas veces por problemas estructurales de desigualdad en las oportunidades de la sociedad (Carnoy, M., 2004).

Con toda claridad: en Costa Rica, la descentralización institucional en todos los terrenos, de manera general, exhibe un gran déficit en eficacia y eficiencia. La transferencia de responsabilidades hacia las municipalidades, por ejemplo, ha estado llena de dificultades. En perspectiva histórica: la descentralización institucional resulta inevitable, y conviene prepararse para ella, pero es un proceso que debe desarrollarse con prudencia y racionalidad y dentro de una estrategia nacional.

A pesar de las tendencias que empujan la descentralización educativa en el continente y en países de la OECD, en Costa Rica, no pareciera prudente una descentralización significativa en un plazo corto. ¿Por qué? Para empezar, tenemos problemas en cuanto a la eficiencia en el nivel central y también en el ámbito local. Además, en lo que respecta a las dimensiones propiamente académicas de los quehaceres educativos, debe señalarse que los representantes de comunidades o los padres de familia que podrían participar en su gestión tendrían algunas debilidades relevantes: por ejemplo, insuficiente conocimiento de las condiciones y los parámetros por medio de los cuales poder evaluar la labor de los docentes o el cumplimiento con el currículo, o las dificultades pedagógicas o metodológicas involucradas en estos quehaceres. También, por otro lado, se abrirían posibilidades para potenciar desigualdades con base en la forma como las comunidades actúen. Estas desigualdades, de darse efectivamente, pueden resultar negativas para sectores sociales con menores condiciones de partida (socioeconómicas o culturales) y mayores debilidades y motivar, entonces, problemas en relación con la equidad social en el país. Asumir la descentralización en la educación nacional plantea el establecimiento previo de una colección muy amplia de acciones educativas y sociales para darle sustento y asegurar efectividad; algo que es complejo.

No obstante, sí parece prudente para generar algunos beneficios indudables de la descentralización avanzar en la desconcentración regional, por ejemplo en el manejo presupuestario. También parece conveniente fortalecer las Juntas de Educación y Administrativas. La participación descentralizada también sería importante en los procesos de rendición de cuentas, aquellos de fiscalización de la labor educativa. Y, por supuesto, ya en el largo plazo, debe trabajarse en el diseño de un plan hacia una mayor descentralización pero en estrecha correspondencia con los resultados que vaya exhibiendo la reforma educativa. Finlandia, para dar un ejemplo, no eliminó la supervisión centralizada de la acción educativa hasta que se aseguró que contaba con los medios tanto educativos como sociales para que tuviera éxito. No obstante, hay asuntos que, evidentemente, no pueden ser descentralizados nunca, como el currículo nacional y el control de la calidad del sistema en su conjunto. En todo momento, la rendición de cuentas, la evaluación y la supervisión nacionales deben tener un lugar relevante.

10.4. POTENCIAR LA INVESTIGACIÓN EDUCATIVA

A nivel internacional se ha enfatizado crecientemente el valor de las investigaciones sobre la enseñanza y el aprendizaje como el instrumento vital para tomar las decisiones apropiadas en la educación de cada país. Por ejemplo, varias de las políticas que se dio Finlandia en las últimas dos décadas estaban basadas en investigaciones internacionales. Con la mirada en una sociedad basada en el conocimiento, el aprendizaje se percibe como medio esencial para el progreso económico y de la calidad de vida. La Academia de Finlandia (entidad nacional asociada a las universidades y a los planes de desarrollo e investigación) lanzó recientemente un plan llamado LEARN ("Life as Learning" Research Programm) que estableció cinco grandes temas de investigación: redefinir el concepto de aprendizaje, el contexto social y cultural de aprendizaje, la creación de conocimiento, los ambientes de trabajo, la nueva profesión del maestro. Hay un énfasis en la investigación interdisciplinaria (Niemi, H. 2005).

En Costa Rica muchas de las políticas que se deben realizar deberían estar fundamentadas en investigación. El fondo especial creado recientemente por CONARE para proyectos educativos interuniversitarios es una importante oportunidad que, bajo algunas directrices generales, puede aportar conocimiento esencial para nutrir la decisión seria en la política educativa nacional.

Las principales responsabilidades en la investigación sobre la educación en todas sus dimensiones las tienen las universidades del país, y con relieve casi completo las públicas. Existe un déficit en los resultados de investigación en educación que se han generado y las necesidades que tiene el país para sostener sus políticas y acciones educativas. La investigación convoca no solamente a las facultades de educación de las instituciones de educación superior, sino a las universidades en su conjunto. Las debilidades en la organización de la universidad pública (rigidez e inflexibilidad de sus unidades académicas amarradas todavía al paradigma de la departamentalización), la poca proporción de proyectos interdisciplinarios e interinstitucionales en investigación educativa, deberán ser abordadas en los próximos años.

La decisión del CONARE se coloca en la mejor perspectiva de enfrentar la urgencia de investigación educativa, pero resultará insuficiente si las universidades mismas no realizan acciones en su propio fuero que integren transdisciplinariamente el concurso múltiple de profesionales y académicos en sus instituciones. De igual manera, estas investigaciones no lograrán su cometido si no se debilita la distancia entre la universidad y la educación preuniversitaria. Es necesaria la creación de múltiples vasos comunicantes.

De una manera general, el lugar de la universidad pública es decisivo en la reforma visionaria y sostenida de la educación nacional, y, más que eso, constituye una responsabilidad histórica. Por razones conocidas, la educación superior pública pudo preservar un lugar en recursos materiales y humanos durante los años 80 y 90, en mitad de transformaciones nacionales socioeconómicas muy drásticas, mientras la educación preuniversitaria, especialmente la secundaria, sufrió una grave contracción en sus finanzas. Esto produjo consecuencias que todavía se viven hoy con intensidad. La inversión fuerte que el país ha hecho en universidad pública, que se traduce en calidades de muy alto nivel en sus recursos humanos y sus quehaceres, debe tener como uno de sus dividendos un involucramiento más profundo de la universidad pública en la educación como un todo. Es una deuda histórica. “Pagarla” debe hacerse en la investigación en educación, en la reforma de los planes de formación de educadores, en el apuntalamiento de acciones y proyectos específicos en las políticas de Estado que el país asuma.

10.5. EVALUACIÓN, PROYECTOS DE INNOVACIÓN EDUCATIVA, CONTINUIDAD DE LA POLÍTICA EDUCATIVA

La evaluación debe ser parte integrada de todas las acciones educativas

Las acciones en busca de calidad y retención escolar deberán ser diseñadas con dispositivos que permitan tanto su fiscalización como una evaluación de su impacto. No es posible que las acciones realizadas desaparezcan, haciendo tabula rasa , sin una evaluación que permita medir y sostener el progreso.

El consenso de los expertos internacionales es que la evaluación rigurosa del impacto de proyectos educativos es fundamental, y representa un costo relativamente pequeño (Pritchett, 2004, p. 49). Incluso, se reconoce que los rendimientos malos en la educación son en buena medida el resultado de fracasos en la rendición de cuentas.

La evaluación y la rendición de cuentas deben ser transparentes a lo largo de todo el sistema educativo. Debe establecerse un marco general que impida que el ente que ejecuta sea el mismo que evalúa.

Establecer un Fondo Nacional de Proyectos para la Innovación Educativa

En las condiciones tantas veces inhóspitas y retardatarias que debilitan el tiempo y el tempo de políticas generales de mediano y largo plazos, el país debe dotarse de un marco flexible y lúcido que posibilite la realización de acciones en diferentes niveles. Es decir, una política nacional para potenciar el desarrollo de iniciativas de cambio e innovación educativa en todos los quehaceres de la educación nacional. Existe una gran reserva en la creatividad e iniciativa en el país. Buenas ideas y excelentes propósitos se generan constantemente. Sin embargo, muchas barreras conspiran contra su realización exitosa, y además cuando se dan no suele dárseles el seguimiento, la evaluación y aprendizaje para darles continuidad o mayor proyección. Pero, además, el método conveniente para darle figura y asentamiento a las políticas nacionales educativas debe pasar en buena medida por el desarrollo de proyectos piloto, con buen apoyo, monitoreo y evaluación. El país podría obtener información de lo que sirve o no, y de lo que puede ser usado en una dimensión diferente.

De múltiples maneras, el desarrollo de múltiples proyectos educativos revela la voluntad de un país para realizar transformaciones en sus sistemas educativos. Por ejemplo, Brasil, Colombia, Perú, México nos muestran la existencia de muchas iniciativas específicas en esa dirección (Blanco, R., y Messina, G. 2000) . Ver Anexo 12.

Entonces: tanto en cuanto a los mecanismos para implementar la reforma educativa como para identificar y apuntalar las mejores acciones e innovaciones educativas con base en la más apropiada participación social y nacional, es necesario una perspectiva de proyectos y programas, temporales, precisos, rigurosos y evaluables.

El país, en esta perspectiva, debe considerar la creación de un Fondo Nacional concursable para apoyar proyectos serios de interés educativo propuestos por educadores, instituciones educativas, asesorías o direcciones regionales, comunidades, padres de familia, estudiantes, etc. Se motivaría a través de ellos la participación, el compromiso, la creatividad y muchos de los valores esenciales del propósito educativo. Este fondo debería contar con un sistema de monitoreo, rendición de cuentas y evaluación de impacto y, por el otro lado, una actitud dinámica de gestión, información y acción dentro de un marco de flexibilidad institucional.

No sería difícil conseguir apoyo internacional para un fondo con esta filosofía.

La continuidad de la política educativa nacional

Buscar la universalización educativa con calidad y pertinencia social e histórica es un objetivo macro que invoca la acción de múltiples dimensiones del quehacer educativo y social del país. Representa, también, un compromiso de largo plazo que exige continuidad, persistencia, visión y realización de largo plazo. Es por eso que éste es el momento para “entrarle” de frente a un asunto capital para el éxito de la reforma educativa. Durante décadas, el país ha visto como algunos ministros de turno trataron de imprimir su sello específico en la educación nacional, a veces con un gran desatino; hemos visto cohortes de nuevos asesores cambiando las políticas cuya vigencia y debida evaluación no habían sido totalmente determinadas; hemos visto, también, manipulación inapropiada de nombramientos de puestos docentes y administrativos.

En la situación institucional y política que atraviesa el país, una meta nacional estratégica de reforma educativa plantea que el país posea un menor concurso de los gobiernos de turno en la rectoría del sistema educativo. Auténticas políticas de Estado, de largo aliento, requieren continuidad, sustento de la administración gubernamental y del Estado. Es muy difícil pensar que los próximos 4 o 5 gobiernos vayan a asumir, respaldar y realizar este tipo de políticas estratégicas si preservamos la actual situación. Los intereses y pulsiones electorales, gremiales o simplemente personales es probable que se traigan abajo cualquier reforma que el país acuerde.

Además, para lograr los consensos y la participación amplia que una meta nacional ambiciosa de reforma educativa significaría, asegurar continuidad y políticas de Estado es muy importante. En el contexto complejo de descrédito de la clase política que vive el país, una mayor certeza de transparencia, independencia y confianza para emprender y realizar la reforma en la educación se potenciaría debilitando la ingerencia de los gobiernos de turno. La credibilidad y sostenibilidad son requisitos para realizar una reforma educativa ambiciosa que nos coloque en las mejores condiciones para hacer progresar la calidad de vida y las oportunidades de la ciudadanía.

Por otra parte, el Ministerio de Educación Pública realiza la administración y ejecución de la educación pública, y no existe una entidad independiente a la que realmente rinda cuentas. No hay evaluación autónoma de la gestión educativa nacional. Esto es inconveniente incluso si sólo se piensa en términos de lograr eficiencia en la administración. La rendición de cuentas, más aun, debe verse como un insumo a la eficacia y a la calidad educativa. ¿Cómo realizar esa evaluación transparentemente? Proponemos que el abordaje de este asunto así como el de poder asegurar continuidad a las políticas educativas se haga por medio de una transformación radical del lugar del Consejo Superior de Educación.

En el actual contexto que vive Costa Rica proponemos darle un papel de mayor envergadura y significados históricos al Consejo Superior de Educación: ocupar la rectoría del sistema educativo. Es decir, asumir la dirección más general de la educación nacional y en particular de la reforma educativa y de las políticas de Estado que el país se dote. A la vez, este Consejo puede asumir también un papel de evaluación estratégica y de fiscalización eficaz y transparente de la gestión y administración de los gobiernos en el área educativa.

Estas tareas no las podría realizar este Consejo mientras esté presidido y en esencia subordinado de múltiples maneras al gobierno de turno por medio del Ministro de Educación. Habría que hacer una reforma drástica del Consejo Superior de Educación. Tiene que ser independiente. En ese sentido, se debería estudiar la conveniencia de dotar al Consejo Superior de Educación de un estatus similar al del Tribunal Supremo de Elecciones, con suficientes recursos y autonomía, que permita asegurar su funcionamiento en el desarrollo de los fines supremos de la educación nacional. Una propuesta similar planteó a principios de los años 90 del siglo pasado el Grupo de Estudios Rodrigo Facio , un colectivo de académicos de la Universidad de Costa Rica.

Hay otros países en los que la educación tiene su rectoría fuera del Ministerio de Educación:, en Uruguay, por ejemplo, es la “ Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) el organismo estatal responsable de la planificación, gestión y administración del sistema educativo público en sus niveles de educación inicial, primaria, media, técnica y formación docente terciaria en todo el territorio uruguayo. La Administración Nacional de Educación Pública tiene a su cargo la administración de la educación estatal y el control de la privada en todos los niveles antes mencionados y —al igual que la Universidad de la República que es la encargada de la educación universitaria estatal— tiene el carácter de un ente autónomo.”

Una decisión en este sentido, por supuesto, tendría amplias implicaciones, porque supondría un conjunto de objetivos muy amplios, un lugar social e institucional distinto, una composición radicalmente diferente de ese Consejo (y nuevos protocolos de elección), una organización distinta, con recursos materiales y humanos apropiados, etc.

10.6. UN PACTO NACIONAL ESTRATÉGICO PARA LA UNIVERSALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA Y LA REFORMA EDUCATIVA

La situación de la educación en Costa Rica se encuentra mejor que la de algunos países de América Latina aunque no de otros, y lejos de las condiciones del mundo de-sarrollado. Podríamos ser autocomplacientes y buscar compararnos solo con aquellos países a los que podamos superar o que no estén muy lejos del nuestro. Sin duda, en los últimos años hemos logrado mejorar algunos indicadores educativos nacionales. Sin embargo, la situación de nuestra educación dista mucho de estar en condiciones apropiadas para abordar con éxito los retos que el escenario histórico internacional nos ha colocado encima. Ser autocomplacientes significaría enterrar una gran parte o todo nuestro futuro como país.

De manera general, mientras que en los países desarrollados las acciones tienden a plantearse como renovación o creación de políticas dentro de los sistemas, en los países en vías de desarrollo en general todo pareciera empujar a reformas del sistema en su conjunto. Si asumimos la meta de la universalización de la educación secundaria, en Costa Rica muchas de las acciones que se deberían realizar se plantean como acciones de política dentro del mismo sistema: articulación de discontinuidades, eficacia y eficiencia de la primaria, acciones afirmativas específicas para sectores. Otras, sin embargo, apuntan a una reforma sistémica: replanteamiento de los énfasis distintos y diversificación en las opciones educativas de la secundaria, reforma curricular integral y ampliación de los niveles de aprovechamiento escolar con estándares de calidad. En la educación de Costa Rica tendremos que diseñar y realizar políticas “intra-sistémicas” como los países desarrollados y, simultáneamente, políticas de cambio “sistémico” en otras dimensiones como los países subdesarrollados.

La reforma sistémica es necesaria. Debemos ser justos, pero honestos e implacables. Si debemos caracterizar en pocas palabras la situación que vive el país en la educación, lo que deberíamos subrayar es su ineficiencia y, sobre todo, su ineficacia. Tampoco es pertinente. Debemos, sin embargo, ir más lejos: más que carezca de pertinencia social, carece de pertinencia histórica.

¿Es la reforma sistémica posible? La magnitud de las tareas que tenemos ante la educación es, sin duda, sencillamente colosal. Esto, incluso, podría conducirnos a la impotencia y la parálisis: tanto es lo que hay que reformar que no es posible empezar a hacerlo. Algo así como en la famosa aporía de Aquiles y la tortuga elaborada por Zenón de Elea en la Grecia antigua: Aquiles nunca alcanzará a la tortuga porque siempre deberá recorrer la mitad de la distancia entre ellos, y la mitad de la mitad, y así sucesivamente… O, en una vieja perspectiva política: cuando se dice que no es posible la acción reivindicativa y la reforma parcial sin antes hacer la revolución (un acto holístico radical). Se trataría en ambos casos de posiciones estériles que conspiran contra la acción posible, una figura casi metafísica contra lo real posible. En Costa Rica, una reforma educativa sistémica es posible a partir de un problema específico, cuya solución más amplia involucra (invoca y articula) al conjunto de la educación: la universalización de la educación secundaria.

Que la educación nacional progrese, aumente su pertinencia y sea de la calidad que se requiere en este escenario histórico, dependerá de muchos protagonistas: de las autoridades en la política educativa y nacional, de las instituciones educativas en todos los niveles, de los educadores, de los padre de familia y de los estudiantes también. Los medios de comunicación colectiva tienen también participación en este asunto. Todos deberán poner de su parte. La realización de las metas para avanzar en este camino depende de si se logra nutrir un poderoso consenso nacional, que incluso debe trascender el marco de la educación. Es una decisión política, en la mejor acepción de la palabra. Se requiere de un pacto nacional estratégico.

10.7. A MANERA DE CONCLUSIÓN

En este trabajo propusimos la universalización de la educación secundaria como eje para proponer un conjunto de transformaciones en la educación nacional. ¿Por qué? La búsqueda por lograr una ampliación significativa de la cobertura en este nivel educativo nos condujo a realizar una radiografía de nuestro sistema educativo. Esta motivación supuso inteligir el significado de la cobertura como un objetivo asociado a la escolaridad y, sobre todo, a la capacidad del sistema educativo de provocar competencias cognoscitivas y no cognoscitivas con calidad y pertinencia; es decir, a otras dimensiones generales de la educación. La universalización, además de suponer medidas de acción propia específica, acaricia íntimamente los múltiples pliegues del edificio educativo. No sólo porque tiene que ver con finanzas, recursos humanos o gestión educativa. También porque la cobertura se asocia a competencias que son motivaciones para los jóvenes que forman o desean formar parte de la educación formal. Ausencia de atractivo de la educación formal es la razón que tiene casi un 30% de los jóvenes para desertar del sistema. Y una buena parte del fracaso o el débil rendimiento escolar tiene que ver con la incapacidad del sistema de provocar interés, asociación con la vida y el entorno, significado de utilidad para las personas. Entonces: la universalización de la educación secundaria invoca cambios significativos en dimensiones curriculares y en las opciones de formación que ofrece a la juventud el sistema educativo en su conjunto.

Se podría avanzar en la cobertura con sólo realizar algunas acciones de impacto directo. La experiencia de algunos países muestra que eso es posible en cierto momento. Sin embargo, también sabemos que eso tendría un techo y, más aún, que si no se abordan a la vez las otras dimensiones educativas representaría un dramático punto vulnerable. Una ecuación que incluya solamente cobertura sin calidad y sin pertinencia no permitiría provocar las competencias individuales para las que el sistema educativo en su conjunto debe trabajar; calidad y competencias que son el instrumento indispensable para lograr mayor equidad en el país y ampliar el desarrollo humano en toda la sociedad. Pero no solo se trata de un poco más de cobertura, se busca la universalización de la educación secundaria. Y las demandas que esto impone a la educación y a la sociedad son mucho más drásticas. El objetivo de universalizar la educación secundaria conduce ineludiblemente a la reforma educativa, si se asume, por supuesto, la óptica más amplia.

¿Cuál fue el método que seguimos? Queríamos formular políticas con un amplio respaldo en la experiencia internacional. Sin embargo, antes de acudir a ella era imprescindible establecer una sistematización de los aspectos que definen la situación del desgranamiento educativo en el país. En decir, una interpretación y diagnóstico sobre el problema nacional que hemos asumido como un pivote teórico. Estos aspectos son los que orientaron la búsqueda de experiencias internacionales que, a su vez, requerían de interpretación, adecuación, validación para analizar su significado posible en el contexto nacional. Las dimensiones nacionales abordadas fueron, ya en un sentido complementario, reevaluadas a la luz de la investigación. Planos nacionales e internacionales encontraron sus intersecciones en rectas orientadas, apuntalando sugerencias y perspectivas.

Conscientemente, muchos elementos fueron dejados por fuera en este trabajo. No se ha buscado un tratamiento exhaustivo. Más bien, de lo que se trataba era de ofrecer un marco de referencia con ideas nuevas, algunos sistemas de coordenadas diferentes, donde poder, con el concurso de más investigadores y protagonistas de la educación, dibujar las curvas precisas que puedan permitir ampliar las competencias educativas en el país.

En las pasadas páginas, hemos utilizado algunos criterios para una estructuración de las acciones y políticas que aborden la cobertura educativa dentro de la óptica más amplia de una perspectiva de reforma de la educación nacional. Por un lado, planteamos acciones posibles de realizar tensando los recursos del sistema educativo y, por el otro, acciones que en nuestra opinión requerirían un mayor nivel de maduración y preparación intelectual y política. Vamos ahora a ordenar resumidamente algunas de estas políticas, más bien con intenciones de síntesis. De una manera integrada, podemos señalar cuatro propósitos en los que podemos colocar todas las políticas que hemos considerado:

1. Realizar acciones de impacto directo para la ampliación de la cobertura educativa.
2. Fortalecer las finanzas y la gestión eficiente en la educación nacional.
3. Mejorar el desempeño de los recursos humanos en la educación nacional.
4. Transformar el currículo educativo y las opciones de la educación secundaria.

Se trata, por supuesto, de propósitos que deben realizarse simultáneamente con planes propios.

1. Realizar acciones de impacto directo para la ampliación de la cobertura educativa en la secundaria

En relación con esta primera dimensión, se trata de las acciones:

•  Diseño y realización una campaña nacional para debilitar la repetición (debe incorporar la existencia de planes de educación acelerada, apoyos específicos, mejorar la articulación con la preescolar –el uso de los CEN CINAI-, etc.).

•  Mejoramiento sustantivo de la educación nocturna, la educación abierta y las acciones dirigidas a grupos especiales (en particular las telesecundarias y el plan de nuevas oportunidades) y la articulación de las escuelas unidocentes con la secundaria.

•  Fortalecimiento de los planes sociales de atención especiales (subsidios, becas, comedores, transporte, etc.).

•  Establecimiento de Comisiones por Institución, Comisiones por División Regional (que podrían estar asociadas a las Juntas de Educación), y una Comisión Nacional con planes precisos. Estas comisiones dentro de un Plan Nacional que ofrezca apoyo, dirección, supervisión y evaluación cuidadosa de todas las acciones desplegadas. Deberán incorporar las acciones de articulación en el paso de sexto a sétimo años y coordinar una campaña nacional para que no se abandone el sistema en sétimo año. Plantear cambios en la edad de ingreso a la escuela. Explorar cambios en el currículo de sétimo año.

2. Fortalecer las finanzas y la gestión eficiente en la educación nacional

No será posible ampliar la cobertura en la educación secundaria, mejorar la eficacia y eficiencia de la educación primaria, mejorar el rendimiento, ampliar y mejorar los planes de acción afirmativa, etc., sin:

•  Ampliación de las finanzas que el país ofrece a la educación en su conjunto y en particular una ampliación relevante de recursos para la secundaria. Establecimiento de compromisos específicos de gobierno.

Varias acciones de gestión y administración pueden empezar a realizarse:

•  Fortalecimiento de un Sistema Nacional de Información (expedientes estudiantiles, situación de recursos humanos con mayor precisión, utilización de pruebas nacionales con propósitos de gestión, etc.)

•  Creación de un Fondo Nacional de Proyectos de Innovación Educativa.

•  Reforma del Consejo Superior de Educación y construcción de un Sistema Autónomo de Evaluación de la Educación Nacional.

3. Mejorar el desempeño de los recursos humanos en la educación nacional

Simultáneamente, aunque con perspectiva de futuro, debe pensarse en los recursos humanos como el locus más importante para la reforma de la educación.

•  Establecimiento de un Régimen Docente y Laboral (empezando por la contratación), para educadores, directores y supervisores con base en el desempeño laboral (establecer definiciones, criterios, mecanismos, recursos, etc.),

•  Reorganización de la jornada laboral del docente (para incorporar espacios de capacitación, mejor planificación, investigación, acciones institucionales, etc.),

•  Reforma amplia de los planes universitarios de formación de docentes y de la organización académica interna de las universidades para ofrecer la nueva formación que se requiere.

•  Diseño y realización de un Plan Nacional de Capacitación por especialidades.

•  Diseño y desarrollo de un Plan Especial en Matemáticas y un Plan Especial en Inglés.

4. Transformar el currículo educativo y las opciones de la educación secundaria

No se puede establecer campañas, apostar en finanzas y gestión, fortalecer los recursos humanos, si la dirección intelectual y educativa que se expresa en el currículo y las opciones de la educación no se abordan en profundidad.

•  Construcción de un currículo integrado con base en los aprendizajes activos y colaborativos (un énfasis en la resolución de problemas), con base en la potenciación de competencias cognoscitivas y no cognoscitivas, redefiniciones curriculares con base en un currículo orientado y un lugar determinante de las telecomunicaciones y la internacionalización, y un currículo que apuntale la flexibilidad en la oferta y la realización educativas.

•  Redefinición de las opciones del ciclo diversificado con base en la calidad y pertinencia y el fortalecimiento de opciones vocacionales modernas y adecuadas para la vida y el trabajo en el nuevo escenario histórico.

•  Redefinición del sentido y papel de las pruebas nacionales para potenciar el de-sempeño educativo de estudiantes, educadores y administradores de la educación.

Estos propósitos y las acciones que engloban plantean una agenda para la educación nacional. Todas requerirían de mecanismos de organización y de consensos colectivos, algunas más que otras. También, algunas de las políticas requieren el sustento de mayores niveles de investigación.

En este trabajo hemos buscado la perspectiva más amplia en términos de contrastación de experiencias internacionales, pero también en cuanto a los plazos de realización. Somos conscientes que nuestra propuesta trasciende el plano inmediato. Por eso, nos repetimos, más que el ofrecimiento de una colección de múltiples acciones, por más buenas que éstas puedan ser, lo que buscamos ofrecer es sobre todo una perspectiva general; hemos querido dibujar una carretera de varios carriles donde se puede ir en varias direcciones, con varias velocidades, donde a veces será necesario usar un vehículo de aceleración rápida y a veces uno de doble tracción. Será necesario lograr los consensos más amplios posibles (tanto como se pueda sin que se llegue a la esterilidad consensuada) para impedir que se den muchas colisiones o impedir que no se llegue a feliz destino.

La juventud es nuestro más “divino tesoro” (Darío) y la educación nacional representa las manos virtuosas del artista con las que podremos moldear y fortalecer ese tesoro indefinidamente para, de cara al futuro, provocar un mayor progreso en el desarrollo humano de toda nuestra colectividad. Los retos son muy grandes. Y los cuellos de botella políticos, económicos, ideológicos, gremiales, culturales son muchos. No hay, sin embargo, tiempo para la vacilación o para el pesimismo. Lucidez, voluntad y compromiso son las palabras que invoca nuestra educación.